CONECTANDO
A CÂMARA DOS DEPUTADOS AOS BRASILEIROS: Das diretrizes estratégicas à arquitetura
de tecnologia da informação
Gustavo
Warzocha Fernandes Cruvinel¹
RESUMO:
Analisa os
problemas de conexão entre as iniciativas de democracia digital institucionais e
as com origem na esfera civil e mostra as inciativas da Câmara dos deputados
para melhorar a transparência e a participação popular.
Palavras-chave:
transparência, participação popular, democracia digital, planejamento
estratégico, indicadores de desempenho.
ABSTRACT:
Analyzes the connection problems between the
institutional e-democracy initiatives and originating in the civil sphere and
shows the initiatives of the Chamber of Deputies to improve transparency and
public participation.
1-INTRODUÇÃO
A
internet não promove automaticamente a participação política. Para atingir esse
objetivo é preciso analisar as motivações das pessoas para o uso dela em
contextos específicos (MAIA, 2011). Dessa forma, para promover a participação,
é preciso criar ferramentas digitais que se integrem a vida diária dos cidadãos
e que estejam disponíveis como uma oportunidade de influenciar as decisões
políticas no momento em que estes tenham interesse nisso.
Atualmente existe uma grande
quantidade de iniciativas de promover a participação política através do uso de
ferramentas digitais. Essas inciativas têm origem tanto na sociedade quanto no
estado. O objetivo desse artigo é mostrar as iniciativas existentes e mostrar
as iniciativas já existentes na Câmara que podem maximizar as oportunidades de
conexão entres as com origem na esfera civil e as de origem estatal. A
tentativa é de mostrar como essas ações podem gerar um ciclo virtuoso de
participação levando em consideração a sociedade, os parlamentares, e mídia e os
projetos de democracia digital.
Este trabalho está dividido em cinco
seções, seguidas de uma conclusão sendo a primeira esta introdução. Na seção 2,
faremos um diagnóstico das iniciativas de participação (foco em iniciativas
digitais) existentes, tanto institucionais quanto com origem na esfera civil.
Nessa seção, também realizaremos uma problematização de como conectar essas
iniciativas. No decorrer das outras seções tentaremos mostrar como essas
questões estão sendo trabalhadas na casa. Na seção 3, mostraremos um mapa
estratégico simplificado que foi derivado do planejamento estratégico da Câmara
dos Deputados. O objetivo dessa seção é mostrar, de forma simplificada, as
diretrizes adotadas pela câmara no planejamento estratégico e que dimensões
podem ser levadas em consideração para que a estratégia em ação seja efetiva. A
seção 4 mostrará como a utilização de indicadores de desempenho pode ser
utilizada para gerar um ciclo virtuoso de aprimoramento da democracia digital
no Brasil. Na seção 5, iremos problematizar a conexão entre iniciativas de
democracia digital e sugerir uma arquitetura tecnológica que facilite a conexão
entre os diversos projetos existentes. Na última seção, faremos a conclusão e a
proposição de trabalhos futuros.
2-ALGUMAS INCIATIVAS DE DEMOCRACIA
DIGITAL, COMO CONECTAR?
A
quantidade de projetos de democracia digital tem aumentado de forma exponencial
nos últimos anos. Os projetos com origem na esfera civil revelam anseios e
demandas da sociedade por oportunidades e participação e influência na tomada
de decisão dos parlamentares. Do lado institucional, a tentativa é de captar
esses anseios e aumentar a porosidade da interface digital de estado fornecendo
oportunidades de conexão.
A
figura 1 faz um diagnóstico simplificado das iniciativas existentes e coloca
algumas questões que devem ser pensadas para que tenhamos conexão efetiva entre
os projetos.
Figura 1 – Formulação do autor
A
figura mostra que iniciativas como o HACKATHON conseguiram estabelecer uma
conexão direta entre a Câmara dos Deputados e projetos da esfera civil. Esse
evento contou com ampla participação dos parlamentares, da sociedade e
cobertura da mídia. Os projetos foram avaliados e os anseios dos seus criadores
foram comunicados diretamente aos parlamentares.
Nas próximas seções mostraremos como
a Câmara pretende aumentar as oportunidades de conexão entre os diversos
projetos existentes.
2-MAPA ESTRATÉGICO SIMPLIFICADO
Na
figura 2, mostramos um mapa estratégico simplificado. O mapa não tem o objetivo
de cobrir todas as dimensões necessárias para que a Câmara cumpra sua missão.
Também não é objetivo mostrar todas as inter-relações entre as ações para o
cumprimento das metas.
O
objetivo do mapa é mostrar que, no planejamento estratégico em organizações
públicas, precisamos adequar o modelo do balanced scorecard para que a dimensão
“Cidadão e Sociedade” seja o objetivo principal. Detalhes sobre essa adequação
podem ser encontradas em (FELIX, 2011). As diretrizes estratégicas dessa
dimensão foram retiradas do site da Câmara dos Deputados e podem ser
encontradas em (GESTÃO, 2015). Considerando a preocupação relatada em
(GUIMARÃES, 2013, p. 317), onde os autores descrevem que a não participação dos
parlamentares no estabelecimento dessas diretrizes pode levar as dimensões de
“eficácia externa” e “eficácia social externa” a juízo sobre acusação de vício
de origem, nesse trabalho vamos nos ater ao mundo restrito da democracia
digital e a proposição de indicadores nesse campo irá considerar apenas áreas
que já foram ratificadas pelos parlamentares através de lei ou projetos de lei,
ou em valores/ferramentas que tenham uso amplamente aceito pelos parlamentares
na Câmara.
Dessa
forma, para que as diretrizes estratégicas sejam alcançadas, sugerimos aqui a
atenção as dimensões de processos internos, relações governamentais, aprendizado
e crescimento e orçamentária. Nesse trabalho iremos falar apenas das duas
primeiras.
Figura 2 – Formulação do autor
2.1-PROCESSOS INTERNOS
Nessa
dimensão, ressaltamos as seguintes ações como relevantes para atingir objetivos
no campo da democracia digital: gestão de informações e pessoas, informações e
processo legislativo e eficiência de contratação.
A Câmara tem feito altos
investimentos no aprimoramento da gestão. Em 2012 as diretrizes estratégicas
foram alçadas ao nível de Câmara, modelo de ciclo longo (2012-2023) e ciclo
curto (bianuais). Nesse ponto, um esforço que está em andamento é o
estabelecimento de indicadores e metas. Segundo os criadores do balanced
scorecard somente com eles se sai de um planejamento estratégico (estático) e
se inicia uma gestão estratégica (dinâmica). A casa tem evoluído muito na
gestão por processos (GP). Servidores de diversos órgão já realizam a modelagem
e mapeamento de processos de negócio com o objetivo de analisar e melhorar os
mesmos. Além disso, foi definido que esse trabalho é um pré-requisito para o
desenvolvimento de sistemas de informação da Casa. Aqui, chamamos a atenção
para o fato de que a GP se encaixa melhor em ambientes que requeiram tomada de
decisão colaborativa, cooperação e inovação. A Câmara possui estrutura
burocrática rígida e organizada de forma hierárquica. Dessa forma, é necessário
pensar maneiras de se adequar a estrutura administrativa da casa para uma
melhor eficiência da GP.
No que se refere a captação e
tratamento de informações a instituição possui uma área de business
intelligence própria. Atualmente essa área prove informações gerencias internas
e também realiza a extração e tratamento de informações externas. Estas informações
são usadas pela consultoria legislativa para auxiliar no processo de formulação
das leis.
Em relação a eficiência de
contratação pouca inovação tem sido feita na casa. Os modelos utilizados se
mostram ineficientes para contratação em tecnologia da informação. Além disso,
ainda não foi dada atenção ao estabelecimento de uma legislação específica para
incorporar “crowdsourcing” ao Estado. Essas ações são consideradas importantes
principalmente para projetos de democracia digital, nos quais, as principais inovações
partem da esfera civil. Em FARIA(2012) podemos verificar preocupações nesse sentido:
"As
instituições públicas, por uma série de fatores relacionados às suas
estruturas burocráticas – como se pôde observar acima –, não conseguem acompanhar
os avanços tecnológicos, principalmente aqueles relativos
a instrumentos de interação social digital. Isso afeta a performance das
equipes de tecnologia, principalmente quando decidem trabalhar
com a perspectiva de desenvolvimento de aplicações, em detrimento da
incorporação e customização
de tecnologias já desenvolvidas pela
iniciativa privada ou por comunidades de software
livre."(FARIA, 2012)
2.2-RELAÇÕES GOVERNAMENTAIS
Nessa dimensão chamamos atenção para
a interação com as assembleias legislativas e o intercâmbio com outros
parlamentos.
A
área de democracia digital é recente e, em geral, os projetos nessa área
necessitam de experimentação para verificar a validade e aceitação do desenho
institucional pela sociedade. Dessa forma, é importante o fortalecimento do
intercâmbio com outros parlamentos, verificando experiências que deram certo e
tentando adequar os projetos a realidade brasileira.
A
incorporação das tecnologias da informação a vida diária da população é um
processo recente. Segundo dados do Instituto Brasileiro de Geografia e
Estatística (IBGE) pouco mais de 50% da população brasileira tem acesso à
internet. Por isso, muito ainda precisa ser feito nessa área e a interação com
as assembleias legislativas e câmaras municipais parece ser relevante nesse
processo.
A
figura 3 sugere que essa interação seja feita tanto de maneira “top-down”
quanto de maneira “bottom-up”. Na perspectiva “top-down” o foco seria a
disseminação de projetos já utilizados no legislativo federal para os níveis
estadual e municipal. Como exemplos de iniciativa já existentes nesse sentido
podemos citar o INTERLEGIS(2015) e a abertura do código do Portal E-democracia
pelo Laboratório Hacker da Câmara dos Deputados.
O
INTERLEGIS fornece serviços de solução web de portal, sistema de apoio ao
processo legislativo (SAPL), serviço de apoio a atividade parlamentar (SAAP)
entre outros. Esses serviços são úteis principalmente para câmaras municipais
que não possuem infraestrutura tecnológica e podem auxiliar no atendimento dos
requisitos da Lei de Acesso a Informação(2015) de maneira digital.
Informações sobre a abertura do
código do Portal E-democracia podem ser encontradas em (BRANDÃO, 2014). Essa
iniciativa é importante para que assembleias legislativas e outros parlamentos
tenham a oportunidade de implantar o portal disponibilizado com custos reduzidos.
Figura 3 – Formulação do autor
3-INDICADORES DE DESEMPENHO EM
DEMOCRACIA DIGITAL
O
planejamento estratégico da Câmara propõe a ação estratégica 7.8 – Implantar
painel de indicadores das ações voltadas à transparência e à participação
popular. Nessa seção, iremos propor alguns indicadores nessa linha que
acreditamos ser importantes para medir a evolução da democracia digital no
Brasil.
A figura 4 mostra os indicadores
escolhidos e as fórmulas utilizadas em cada indicador. Os indicadores
escolhidos não pretendem endereçar toda a complexidade de se medir a
efetividade das ações em democracia digital existentes. O objetivo da escolha é
exemplificar o uso de indicadores e problematizar a questão da extração de
informações para eles.
O indicador 1 tem o objetivo de
medir como a lei de acesso a informação tem sido implementada nos municípios e
estados.
O indicador 2 tem o objetivo de
medir como a questão dos dados abertos tem sido endereçada por estados e
municípios.
O indicador 3 tem o objetivo de
medir se os estados implementam algum tipo de iniciativa de deliberação digital
para que os cidadãos possam participar do processo legislativo.
Figura 4 – Formulação do autor
O caminho geralmente utilizado para
a extração de informações para os indicadores é a seleção de fontes de dados em
sistemas transacionais que indiquem como estão sendo implantadas as ações
relacionadas com cada indicador. Esse caminho apresenta diversos problemas,
principalmente no campo da democracia digital, e, entre eles, podemos citar:
tempo muito longo para a seleção das fontes, não existe garantia de que essas
fontes estarão sempre atualizadas, a mudança na importância de certas dimensões
demora a ser refletida no indicador e cada estado/município possui suas
particularidades e prioridades. O que pode ser bom e importante para a
população de um estado pode ser irrelevante para a população de outro estado.
Dessa forma, a tarefa de fazer uma avaliação qualitativa das inciativas de
democracia digital seguindo essa metodologia fica bastante complexa e sujeita a
erros.
Para resolver os problemas relatados
sugerimos a adaptação do projeto Mapa Participativo, do laboratório hacker da
câmara dos deputados, para a geração de indicadores de desempenho. Informações
detalhadas sobre o projeto podem ser encontradas em (Mapa Participativo, 2015).
O sistema deveria seguir a lógica das redes sociais digitais e permitir que a
população de cada estado/município avalie a conformidade dos indicadores e que
essa avaliação apareça de forma simples para que população, servidores públicos
e parlamentares possam entender os problemas e melhorar os serviços
disponíveis. Uma descrição completa dessa adaptação não é escopo desse artigo
mas em linhas gerais a ferramenta deveria permitir que as pessoas avaliem de
forma qualitativa os assuntos relacionados com os indicadores escolhidos
podendo entre outras ações, inserir discussões sobre determinado tema, inserir
argumentos (crítica, elogio ou neutro) dentro das discussões, cada argumento
pode receber apoio ou discordância de outras pessoas (similar ao curtir do
Facebook). Internamente essas ações seriam processadas seguindo uma lógica
pré-definida e o resultado seria mostrado de forma simples para os envolvidos.
A lógica utilizada deve ser de fácil entendimento para todos os interessados. Nesse
caso resolveríamos os problemas relatados acima e teríamos os indicadores
sempre atualizados uma vez que a medida que os serviços digitais fossem ficando
desatualizados as pessoas poderiam inserir críticas que fariam com que o
indicador saísse de um estado considerado bom para um estado ruim. Um sistema
como esse, também poderia ser utilizado para usos mais específicos, como por
exemplo, a avaliação, pela sociedade, do Portal Institucional da Câmara dos
Deputados. Esse portal já foi avaliado por diversas instituições como um dos
mais transparentes do mundo. Mas será que a sociedade também vê assim? Será que
as instituições avaliadoras conseguiram captar todos os anseios e valores que a
sociedade considera importantes em um portal como esse?
A figura 5 mostra um exemplo de
visualização de indicadores amplamente utilizado. Os painéis poderiam ser
ajustados de maneira hierárquica de modo que os interessados se aprofundassem
nos motivos do estado atual do indicador de acordo com seus interesses. Os
indicadores poderiam ser avaliados por sociedade, mídia e parlamentares.
Figura 5 – Adaptada pelo autor
Na
próxima seção falaremos um pouco sobre que tipo de arquitetura tecnológica
poderia facilitar a conexão entre aplicações de democracia digital.
4-A CONEXÃO ENTRE INICIATIVAS DE
DEMOCRACIA DIGITAL E A ARQUITETURA TECNOLOGICA
O ambiente descrito na figura 1
mostra uma grande quantidade de sistemas, desenvolvidos em diversas localidades
e com tecnologias heterogêneas. Podemos realizar a integração desses sistemas
utilizando uma arquitetura orientada a serviços (SOA, do inglês
Service-oriented Architecture). Segundo Silva(2007) as principais vantagens do
SOA são: reuso, baixo acoplamento, autonomia, abstração, contrato de serviços e
inexistência de estados.
Essa arquitetura também pode ser de grande utilidade para a integração de sistemas internos na Câmara e ajudaria resolver problemas como os relatados em FARIA(2012) onde o autor mostra a falta de conexão entre a interface digital das ferramentas existentes e o processo legislativo real. Esses problemas poderiam ser minimizados se o sistema de tramitação de proposições da casa fosse concebido com a arquitetura SOA. Além disso, isso facilitaria a disponibilização das informações legislativas em um formato de dados abertos que seguisse a lógica do processo legislativo.
Na Câmara, podemos citar dois
exemplos de projetos com arquitetura orientada a serviços. Do lado
administrativo temos o INFOLEG-Parlamentar e do lado da democracia digital
temos o Mapa Participativo.
O projeto INFOLEG-Parlamentar tem o objetivo de integrar todas as informações funcionais dos parlamentares na Câmara dos
Deputados. As funções incluem posse, movimentação no cargo, filiação
partidária, blocos parlamentares entre outras. A arquitetura orientada a
serviços permitirá que parte desses serviços seja disponibilizada para uso da
sociedade.
O projeto Mapa Participativo utiliza
a ferramenta de tomada de decisão coletiva chamada Loomio. Essa ferramenta é
totalmente orientada a serviços e permite, por exemplo, que novas visualizações
de discussões sejam geradas através da orquestração de serviços já existentes
que retornam as informações em formato de dados abertos.
5-CONCLUSÃO E TRABALHOS FUTUROS
A Câmara dos Deputados possui um
plano ousado para aumentar a transparência e promover a participação popular no
processo legislativo. As iniciativas foram estrategicamente planejadas e o
atual momento é de definição de programas, indicadores e metas que possam
colocar a estratégia em ação de uma forma sistemática.
O estudo revelou a importância do
investimento em ações que permitam captar os anseios da população de forma a
direcionar os esforços da administração da casa no cumprimento de sua missão.
Os próximos estudos serão no campo
de deliberação online com objetivo de fornecer subsídios para o projeto de
adaptação do Mapa Participativo para geração de indicadores de desempenho.
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS
BARROS
A, BERNARDES C, RODRIGUES M. Comunicação pública, participação social e
representação política: a experiência recente da Câmara dos Deputados, 2012.
CONECTANDO
A CÂMARA AOS BRASILEIROS, Plano Estratégico de Tecnologia da Informação e
Comunicação. http://goo.gl/xY6Rgh.
Acesso em 04/03/2015.
FARIA, Cristiano Ferri. O parlamento aberto na era da internet. Pode o povo colaborar com o Legislativo na elaboração das leis. Biblioteca Digital Câmara. Câmara dos Deputados, 2012.
FELIX,
Roselito et. al. Balanced Scorecard: adequação para gestão estratégica nas
organizações públicas. In: Revista do Serviço Público, ENAP, 2011.
GUIMARÃES
A, SCHUWARTZ F, SOUZA J, MELO M. Administração pública legislativa: gestão
estratégica. In: O processo legislativo, o orçamento público e a casa
legislativa, 2013, p. 289 – 324.
MAIA,
Rousilei Celi Moreira. Internet e Esfera Civil: Limites e alcances da
participação política. In: Internet e Participação Política no Brasil, 2011, p.
47 – 91.
SAMPAIO,
Rafael Cardoso. ORÇAMENTOS PARTICIPATIVOS DIGITAIS: um mapeamento mundial das
experiências já realizadas e suas contribuições para e-participação e
e-democracia.
SILVA,
Leo Moreira. Aplicando composição e orquestração de serviços na organização de
sistemas. Centro Federal de Educação Tecnológica do Rio Grande do Norte
(CEFET-RN). 2007.
SILVA,
Maria Paula Almada e. PARTICIPAÇÃO POLÍTICA E TRANSPARÊNCIA ONLINE: UM PANORAMA
SOBRE A DEMOCRACIA DIGITAL NO BRASIL A PARTIR DE INICIATIVAS DA SOCIEDADE
CIVIL. Programa de Pós-Graduação e cultura contemporânea. Faculdade de
Comunicação. Universidade Federal da Bahia.
.jpg)
.jpg)
.jpg)
