ANÁLISE DO DESENHO INSTITUCIONAL PARA PLANO DIRETOR MUNICIPAL DO ESTATUTO DA CIDADE E SUA APLICAÇÃO NO PLANO DIRETOR DA CIDADE DE SÃO PAULO

1. INTRODUÇÃO

A participação política no Brasil tem crescido desde a promulgação da constituição de 1988. Diversas instituições participativas têm sido criadas e entre elas podemos citar: conselhos, orçamentos participativos (OPs) e planos diretores municipais (PDMs) (AVRITZER, 2011).

O presente trabalho pretende analisar o desenho institucional proposto pelo estatuto da cidade e suas consequências democráticas. Utilizaremos como guia o modelo proposto por FUNG (2004, p.173-209).

 O trabalho foi dividido em 5 seções seguidas de uma conclusão sendo a primeira esta introdução. Na seção 2 faremos uma breve descrição do modelo proposto por FUNG (2004, p.173-179). Esse modelo será utilizado como guia para a seção 3 onde descreveremos as diretrizes do estatuto da cidade e faremos o enquadramento do seu desenho institucional. Estudaremos apenas as diretrizes para formulação do plano diretor municipal. Na seção 4 apresentaremos a aplicação prática do estatuto da cidade no plano diretor (PD) da cidade de São Paulo analisando as consequências democráticas da elaboração do plano.

2. MODELO GUIA PARA ANÁLISE DE INSTITUIÇÕES PARTICIPATIPAS

            O artigo de FUNG (2004, p.173-209) estabelece 8 escolhas de desenho institucional e quais as consequências democráticas dessas escolhas.

            As escolhas de desenho institucional são: concepções e tipos de minipúblicos (CTM), seleção e recrutamento de participantes (SRP) (Quem?), tema e escopo da deliberação (TED) (O quê?), o modo deliberativo (MD) (Como?), recorrência e iteração (RI) (Quando?), apostas (Por quê?), empoderamento e monitoramento.

            As consequências democráticas escolhidas foram: quantidade de participação (QP), viés da participação (VP), qualidade da deliberação (QD), informação aos representantes (IR), informação aos cidadãos (IC), habilidades democráticas e socialização (HDS), accountability oficial (AO), justiça das políticas (JP), efetividade da ação pública (EAP) e mobilização popular (MP).

            A tabela 1, retirada de FUNG (2004, p.173-209) mostra a relação entre as escolhas de desenhos e suas consequências. As características que cada desenho atende estão marcadas com um “X” e as escolhas cruciais com um “X” em negrito.

	SRP	TED	MD	RI	Apostas	Empoderamento	Monitoramento
Caráter da participação e deliberação
QP	X	X		X	X	X
VP	X	X			X	X
QD		X	X	X	X	X	X
Aferição da informação e transformação individual
IR		X		X			X
IC		X	X	X	X	X	X
HDS				X	X	X
Controle Popular e Desempenho do Estado
AO		X				X	X
JP	X	X	X			X
EAP		X	X	X		X	X
Efeitos Políticos
MP?		X	X		X	X

Tabela 1 – Retirada de FUNG (2004, p.173-209)

Na próxima seção mostraremos como o estatuto das cidades resolve cada uma das escolhas de desenho institucional.

3- ESTATUTO DA CIDADE E DESENHO INSTITUCIONAL

“O Estatuto da Cidade é uma lei federal (Lei Federal no 10.257/2001) que diz como deve ser feita a política urbana em todo o país. Seu objetivo é garantir o Direito à Cidade para todos e, para isso, traz algumas regras para se organizar o território do município. É ele que detalha e desenvolve os artigos 182 e 183 do capítulo de política urbana da Constituição Federal” (POLIS).  A figura 1 ilustra as diretrizes para elaboração do plano diretor.

 

Figura 1 – Formulação do autor.

O plano diretor é uma lei municipal que, segundo o estatuto da cidade, deve ser implementado garantindo a participação de todos de forma integrada com acesso a informação para todos os cidadãos. Por resultar em uma lei e, dessa forma, agir diretamente na agenda política, enquadraremos essa instituição participativa no tipo governança democrática participativa.

O processo de SRP estabelece que deve haver participação popular em todas as etapas. Deve haver participação através de representantes, já previsto no processo de elaboração de leis (conselhos municipais, fundos municipais, gestão orçamentária participativa, audiências e consultas públicas, conferências municipais, projetos de lei de iniciativa popular, referendo popular e plebiscito), e também de forma direta. O Conselho nacional das cidades (CNC) estabelece regras para os processos participativos e diz que estes devem ser realizados por segmentos sociais, por temas e por bairros. Cada munícipio pode estabelecer um decreto criando seus próprios processos participativos que devem seguir as regras gerais definidas pelo CNC.

O tema e escopo da deliberação é o projeto urbanístico do município com garantia de moradia digna e à terra e o direito à cidade.

O modo deliberativo do PD deve gerar consenso e resolver problemas concretos, para isso, deve haver treinamento e instrução para criar participantes informados.

Em relação a recorrência e iteração o plano deve prever instâncias de planejamento de gestão democráticas para rever o plano (POLIS). Essa revisão deve ocorrer de forma frequente.

No PD as apostas dos participantes geralmente são altas uma vez que os resultados terão influência direta na sua qualidade de vida e no meio em que vivem.

O plano diretor pode ser considerado altamente “empoderado” uma vez que sua elaboração resulta em uma lei municipal. Essa característica facilita o processo de SRP uma vez que a população consegue enxergar resultados tangíveis para sua participação.

Cada munícipio tem discricionariedade para implementar as diretrizes estabelecidas em RI para monitoramento do plano. Um exemplo seria a criação de Conferências de dois em dois anos para avaliar o plano. A conferência seria organizada pelo Conselho das Cidades com participação de toda a população (POLIS). Processos bem implementados de monitoramento podem ter como benefícios, além da efetividade do plano, o aprendizado público e accountability (FUNG, 2004).

4. PLANO DIRETOR DA CIDADE DE SÃO PAULO

“São Paulo tem um novo Plano Diretor mais humano que aproxima emprego e moradia, reequilibrando a cidade. Aprovada no dia 30 de junho de 2014 e sancionada em 31 de julho pelo prefeito Fernando Haddad, a nova lei (16.050/2014) traz uma série de diretrizes para orientar o desenvolvimento e o crescimento da cidade pelos próximos 16 anos” (PORTAL, 2014).

O plano diretor da cidade de São Paulo (PD-SP) foi implementado seguindo os conceitos discutidos na seção 3. Nesta seção, pretendemos mostrar as consequências democráticas ocorridas na elaboração do PD-SP.

O PD-SP segue o modelo de governança democrática participativa. Nesse modelo a quantidade de participação é geralmente alta e foi isso que constatamos na elaboração do plano. O PD-SP implementou um modelo participativo pactuado desde o início com o Conselho Municipal de Política Urbana (CPMU) e a sociedade civil. Foram realizadas 114 audiências públicas, com 25.692 participantes, 10.147 contribuições sendo 5.684 propostas presenciais e 4.463 propostas web (PORTAL, 2014).

As informações disponibilizadas pelo PD-SP não nos permitiu segmentar as contribuições por classe social, dessa forma, não encontramos elementos que indiquem a participação de segmentos menos favorecidos da sociedade. O que que se percebeu foi uma abertura para que todos os segmentos da sociedade pudessem contribuir. Na 1º etapa que foi a avaliação do plano diretor estratégico de 2002 tivemos as seguintes atividades que indicam a abertura para participação de vários segmentos sociais: atividades com segmentos de ONGs, 6º Conferência Municipal da cidade São Paulo, atividades com segmento de universidades, sindicatos, conselhos de categorias e associações profissionais. Em relação a plataforma digital as fichas de propostas online favoreciam a participação de especialistas e o mapa colaborativo favoreceu a participação por localidade.

A qualidade deliberativa foi considerada alta. O processo de revisão participativa em quatro etapas (avaliação, levantamento de propostas, sistematização das propostas recebidas e devolutiva e discussões públicas do projeto de lei) seguido de um processo de revisão no legislativo permitiu uma ampla discussão e deliberação efetiva sobre os temas relevantes. As discussões foram ratificadas em audiências públicas.

Durante toda a elaboração do PD-SP foram disponibilizadas informações, aos representantes e cidadãos, sobre o processo. Foram confeccionados documentos de apoio para entendimento dos temas que estavam em discussão. Além disso, todo o processo foi realizado com deliberações estruturadas e propositivas, isso permitiu o aperfeiçoamento das habilidades e disposições democráticas dos participantes.

Todo o processo realizado pelo PD-SP permitiu níveis altos de accountability, justiça e efetividade das políticas no processo de elaboração do plano. O plano foi aprovado em julho de 2014 e, por isso, ainda não temos como avaliar os seus resultados. No PORTAL não encontramos a definição do modo de monitoramento que será utilizado. Seria interessante o estabelecimento de indicadores de desempenho para avaliar o plano em conferências municipais. A possibilidade de mobilização popular foi considerada moderada uma vez que o processo de revisão participativa foi guiado predominantemente pelo governo.

5. CONCLUSÃO

            Os planos diretores municipais são instituições participativas que se utilizam de outras instituições já consolidadas para promover a participação popular. O processo de elaboração dos planos é regulamentado pelo estatuto das cidades e as regras de participação definidas pelo conselho nacional das cidades. Por isso, os planos são altamente dependentes do poder governamental.

            Apesar das regras gerais, cada munícipio possui discricionariedade para implementar as regras de acordo com suas possibilidades e necessidades. A elaboração da cidade de São Paulo realizou um amplo esforço de revisão participativa, que permeou toda a elaboração do plano, permitindo a participação popular em todas as etapas.

            O PORTAL (2014) não disponibilizou informações de como será o monitoramento da execução do plano diretor. O monitoramento é importante para verificação da efetividade do plano e poderia ser realizado com o estabelecimento de indicadores que seriam avaliados em conferências municipais.

REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS

AVRITZER, Leonardo. A QUALIDADE DA DEMOCRACIA E A QUESTÃO DA EFETIVIDADE DA PARTICIPAÇÃO: MAPEANDO O DEBATE. In: Efetividade das Instituições Participativas no Brasil: Estratégias de Avaliação, Brasília, 2011, Volume 7, p. 13-25.

FUNG, A. Receitas para esferas públicas: oito desenhos institucionais e suas consequências. In: COELHO, V. S. P.; NOBRE, M. (Org.). Participação e deliberação: teoria democrática e experiências institucionais no Brasil contemporâneo. São Paulo, 2004. v. 34, p. 173-209.

POLIS, Instituto. “Plano Diretor participar é um direito!”. Disponível em: “http://www.polis.org.br/uploads/959/959.pdf”. Acesso em:01/10/2014.

PORTAL, Prefeitura de São Paulo. “Plano Diretor Estratégico do Município de São Paulo”.Disponível em: http://migre.me/m4iUJ. Acesso em:02/10/2014.